Doppio originale: come formare il ricorso per la notifica cartacea

Pubblicato un documento sul sito della Giustizia Amministrativa che chiarisce le modalità per effettuare la notifica cartacea. Che valore giuridico ha?

Sul sito della Giustizia Amministrativa è stato pubblicato il documento recante “Indicazioni sulle modalità di esecuzione della notifica cartacea nel processo amministrativo telematico“ nato dal dialogo tra la Giustizia Amministrativa e alcune associazioni di avvocati amministrativi.

Secondo l’art. 12 All. A D.P.C.M. 40/2016 l’atto del processo viene formato come documento informatico. Nel Processo Civile Telematico, invece, l’art. 16 bis del D.L. 179/2012 consente al difensore di formare gli atti anteriori alla sua costituzione in giudizio, alternativamente, in modalità cartacea o digitale. Ciò significa che il processo amministrativo è il primo processo non solo interamente telematico (con riferimento alla modalità di trasmissione degli atti) ma anche il primo processo interamente digitale (con riferimento alla modalità di formazione degli stessi).

Tuttavia, anche nel processo amministrativo telematico rimane la possibilità di notificare con modalità tradizionali, pertanto gli operatori si sono spesso chiesti…

qual è l’originale?

Da un lato, infatti, verrebbe formato l’atto come documento informatico sottoscritto digitalmente, dall’altro, tuttavia, il difensore formerebbe un atto cartaceo recante la sottoscrizione da affidare alle cure dell’ufficiale giudiziario o del servizio postale in proprio.

Scopo del documento pubblicato sul sito della Giustizia Amministrativa è sciogliere uno dei dubbi più diffusi nella prima fase di avvio del PAT: ai fini della notifica cartacea, si tratta di due originali oppure la copia analogica (cartacea) dovrà essere attestata conforme rispetto all’originale informatico?

Doppio originale o attestazione di conformità?

La prima tesi, c.d. del “doppio originale” consiste nella formazione di un originale informatico e uno analogico. Il difensore, una volta redatto l’atto con un programma di videoscrittura, dovrà semplicemente stamparne una copia e preparare la notifica con le modalità tradizionali.

Pertanto, l’atto cartaceo va sottoscritto. Al contrario, l’originale informatico potrà essere firmato digitalmente anche successivamente alla notifica, in occasione del deposito telematico. D’altronde, in assenza di un obbligo che richieda l’applicazione di una marca temporale, la data e l’ora “inserite” dalla firma digitale non sarebbero comunque idonee a dimostrare che la data di apposizione della firma digitale sia anteriore a quella della notifica cartacea.

Secondo l’altra tesi, invece, essendo l’atto originale unicamente il documento informatico, il difensore dovrebbe necessariamente formare l’atto e sottoscriverlo digitalmente in data anteriore la notifica al fine di rispettare tutti i requisiti di cui all’art. 40 c.p.a. Successivamente, una volta stampato il ricorso, sarebbe necessario attestare la conformità dell’atto cartaceo rispetto al ricorso in originale informatico.

Secondo tale operazione, la firma digitale va apposta al momento di formazione dell’atto, mentre all’atto cartaceo non andrebbe apposta la firma autografa, dovendosi sottoscrivere unicamente l’attestazione di conformità.

La soluzione del documento pubblicato

Secondo il documento entrambe le modalità sono considerate efficaci secondo due criteri: in primo luogo nell’ottica del principio del raggiungimento dello scopo di cui all’art. 156, co. 3 c.p.c. e, in secondo luogo, secondo la ratio per cui le norme processuali sono poste a presidio della regolarità dell’esercizio del diritto di difesa e non dell’astratta regolarità del processo.

A chi scrive, pare indubbio il valore di un’affermazione di principio così rilevante, mossa dal pregevole obiettivo di non porre ostacoli a coloro che abbiano operato nei primi mesi di avvio del PAT senza risposte chiare su questo punto.

Pertanto, gli avvocati potranno utilizzare, secondo il documento, entrambe le modalità suindicate senza incorrere in alcun vizio dell’atto.

Il valore giuridico del documento pubblicato

Nella lettura di questo articolo il lettore avrà pensato che l’utilizzo della locuzione “documento pubblicato” sia imputabile a imprecisione o pigrizia dell’autore.

Tutt’altro: non saprei come altro definirlo. Il documento non reca alcun numero di protocollo, alcuna intestazione o sottoscrizione. Non pare, in sostanza, che segua alcuna forma. Vero è che riporta chi sono i soggetti che hanno collaborato alla sua formazione: i rappresentanti del CNF, dell’Avvocatura dello Stato, delle Avvocature pubbliche, delle Associazioni specialistiche maggiormente rappresentative degli Avvocati amministrativisti UNAA e SIAA. Si tratta, in sostanza, di un incontro nato e coltivato nel terreno della spontaneità che sempre di più contraddistingue la buona prassi amministrativa ma che, ad oggi, nulla garantisce da un punto di vista del valore giuridico dei documenti che rappresentano la sintesi di tali incontri.

Né risulta, ad oggi, che il Segretario Generale della Giustizia Amministrativa abbia fatto proprio il documento con una circolare. Il “documento pubblicato” è stato semplicemente inserito nella homepage di http://www.giustizia-amministrativa.it, introdotto solamente da un breve titolo “PAT – Tavolo con Avvocature – Modalità di esecuzione della notifica cartacea“.

Si infittisce ulteriormente la labirintica casistica delle fonti del Processo Amministrativo Telematico: oltre a modifiche del codice del processo amministrativo apportate successivamente all’entrata in vigore del regolamento che avrebbe dovuto darne attuazione; oltre alla disseminazione in più testi di norme rilevanti per la disciplina del processo; oltre alle circolari del Segretariato Generale; oltre alle FAQ, spesso integrative o innovative rispetto al D.P.C.M. 40/2016; oltre al rapporto non chiaro con il CAD.

Oltre a tutto questo, bisogna oggi aggiungere un documento il cui unico valore consiste nel luogo della sua pubblicazione. Non si tratta di problema teorico: il documento termina con una risoluta affermazione: “debba ritenersi conseguentemente esclusa la possibilità di sollevare eccezioni d’ufficio o comunque, pure su istanza di parte, dare rilievo a qualsivoglia eccezione (afferente o meno alle regole PAT) laddove l’atto, come nella specie, abbia raggiunto comunque il suo scopo”.

Può un documento di ambigua coercitività prevedere un effetto talmente vincolante sia nei confronti delle parti che del giudice? Può un documento, collocato in posizione indefinibile nella gerarchia della fonti, porre un’eccezione talmente rilevante alle regole del codice di procedura?

Muovendo da tali quesiti, pare evidente un fatto: che il documento non offre alcuna interpretazione delle norme idonea a supportare tanto la bontà dell’una o dell’altra tesi.

Di conseguenza, la conclusione al quale perviene non è dotata di alcuna efficacia né per forma del documento né per rigore del ragionamento condotto. Le conclusioni coincidono con le premesse: lo scopo era senz’altro quello di evitare che il silenzio della norma su un punto tanto vitale della prassi generasse diffusi problemi. Tuttavia, tale nobile intento, anziché essere posto solamente quale principio ispiratore, è finito per diventare la regola stessa del documento, che si atteggia quale atipico giubileo degli avvocati telematici.

Questi dubbi sembrano già essere stati accolti da una parte della magistratura amministrativa, che in occasione di un evento di studi sul PAT già si espressa sul valore non vincolante del documento e, pertanto, dell’inattuabilità del divieto riguardante le eccezioni di rito sul PAT.

In definitiva, qual è il valore giuridico del documento pubblicato?

Al netto delle considerazioni suesposte, rimane, a parere di chi scrive, un fatto: il documento risulta comunque espressione di una volontà collettivamente espressa dai massimi organi di rappresentanza dell’avvocatura, e nessun giudice potrebbe comminare gravi sanzioni come quelle dell’inesistenza o della nullità della notifica, senza considerare l’affidamento che un documento di tale portata ingenera nel difensore. Si aggiunga, che tale affidamento viene a maggior ragione incentivato dalla circostanza che il documento è stato pubblicato sul sito istituzionale della Giustizia Amministrativa.

La giurisprudenza sul doppio originale

Evidenziate virtù e problematiche del documento sulla notifica cartacea, è necessario presentare un’alternativa rispetto alle critiche mosse.

Le due modalità accolte dal documento sono diffuse nella prassi, ma al momento poco trattate sia dalla dottrina che dalla giurisprudenza.

Il primo ad affrontare la questione è stato il TAR Lazio, secondo il quale la firma analogica apposta sull’atto cartaceo destinato alla notifica permetterebbe di riferire in modo inequivocabile il contenuto dell’atto al difensore anche in assenza di una firma digitale. La notifica cartacea non sarebbe perciò nulla in quanto, ricorrendo alle modalità tradizionali di notifica, queste avrebbero permesso il raggiungimento dello scopo, “con la conseguenza che non può farsi luogo ad una pronuncia di nullità ex art. 156, comma 3 c.p.a.” (TAR Lazio, Sez. II, sent. 01/03/2017, n. 2993).

Fin qui, il giudice amministrativo si è limitato a recepire quanto positivamente espresso dall’art. 14 D.P.C.M. 40/2016: con l’entrata in vigore del PAT la notifica a mezzo PEC diventa modalità ordinaria di notificazione, ma nulla muta con riferimento alle notifiche cartacee. Ciò, in considerazione del fatto che non sempre è possibile eseguire una notificazione telematica: si pensi alla mancata implementazione del Registro PP.AA. oppure del registro A.N.P.R.

La questione è stata invece trattata dal punto di vista della forma degli atti processuali dal TAR Calabria, che per primo ha utilizzato la locuzione “doppio originale”. Non sembra cosa da poco, se si pensa che tale locuzione era ampiamente invalsa nella prassi per intendere il problema in oggetto.

Secondo il TAR Calabria, “nessuna norma vieta di redigere il ricorso in doppio originale” concludendo che “in ogni caso, la redazione di un secondo originale in formato cartaceo e la sua materiale notificazione ha comunque consentito alla Regione Calabria di venire a conoscenza dell’instaurazione della lite” richiamando così il principio di cui all’art. 156 c.p.c. (TAR Calabria, Sez. I, sent. 26/04/2017, n. 679).

Anche il TAR Campania ha ritenuto non necessario apporre l’attestazione di conformità all’atto cartaceo: “invero, da un lato l’art. 14 DPCM 40/2016 prevede espressamente la possibilità di notificazione del ricorso con modalità diverse da quelle telematiche, sì da restare tuttora consentito avvalersi delle tradizionali formalità di notificazione del ricorso, in veste di atto cartaceo (v., tra le altre, TAR Campania, Napoli, Sez. II, 22 febbraio 2017 n. 1053); dall’altro lato, poi, non è stata denunciata una difformità tra atto cartaceo notificato e atto nativo digitale depositato in giudizio, sicché nessuna lesione del diritto di difesa appare realizzatasi, e comunque opera il generale principio del raggiungimento dello scopo ex art. 156, comma 3, c.p.c.” (TAR Campania, Napoli, Sez. VIII, sent. 05/05/2017, n. 2420).

SOLUZIONI POSSIBILI

Il documento pubblicato evidenzia le problematiche di entrambe le soluzioni proposte.

Aderendo alla tesi del “doppio originale” bisognerebbe fingere di non conoscere l’art. 14 co. 6 All. A D.P.C.M. 40/2016 che definisce l’atto notificato in modalità cartacea come “copia analogica di un atto in originale informatico”. Tale norma è speculare a quella contenuta nell’art. 12 All. A D.P.C.M. 40/2016 per cui l’atto ha forma obbligatoriamente digitale. Il regolamento PAT, pertanto, esclude la possibilità di riferirsi agli atti cartacei e informatici come “doppio originale”: l’atto cartaceo è chiaramente una copia dell’originale informatico.

La soluzione del doppio originale appare comunque quella da seguirsi per la semplicità che garantisce e per i minori problemi che pone. Infatti, con riferimento alla possibilità per il difensore di attestare la conformità dell’atto cartaceo rispetto all’originale informatico, bisogna sottolineare che nessuna norma conferisce al difensore il potere di autenticare il proprio atto informatico. Né è possibile applicare le modalità di cui all’art. 23 CAD come proposto da alcuni commentatori: l’avvocato è dotato del potere di autentica limitatamente alle ipotesi di cui all’art. 136 co. 2 ter c.p.a., le quali non contemplano la fattispecie in esame. Per tale motivo, non solo l’attestazione di conformità non avrebbe alcun valore, ma il difensore si troverebbe a notificare un atto privo di sottoscrizione. Non sembra problema da poco, sebbene anch’esso superabile grazie ad un noto orientamento giurisprudenziale.

Entrambe le soluzioni, pertanto, scontano molteplici antinomie, non essendo possibile risolvere la questione fintanto che si seguiti a ragionare in termini di “originale” e di “copia”. A ben guardare, infatti, il D.P.C.M. 40/2016 non si preoccupa di regolare il procedimento notificatorio tradizionale o il rapporto esistente tra l’atto digitale “originale” e la “copia” cartacea per la notifica.

Le norme sul PAT si occupano solo di coordinare la notificazione avvenuta con norme esterne al D.P.C.M. 40/2016 (ovvero la L. 53/1994, il D.Lgs. 104/2010 e il codice di procedura civile) al momento del deposito telematico.

Valorizzando tale metodologia, diventa irrilevante la questione del “qual è l’originale?” potendo invece attribuire funzioni diverse ai due atti. Il rapporto che intercorre tra essi è quindi basato sulla diversa funzione rivestita e non dall’idoneità dell’uno ad essere secondo originale o copia dell’altro.

Tale impostazione si può ben dedurre dalla lettura dell’art. 14, All. A D.P.C.M. 40/2016, che si riferisce all’atto cartaceo proprio come “prova” di notificazione. La norma, pur ammettendo l’esistenza di una “copia analogica di atto originale informatico” ne posticipa il momento della sua autenticazione  al momento del deposito telematico, mediante la sua trasfigurazione in copia informatica per immagine (scansione). Ciò sarebbe coerente, tra l’altro, con l’impostazione iniziale del regolamento, per il quale alcuna firma digitale dovrebbe essere apposta al singolo atto al momento della sua formazione, visto che la firma apposta al modulo di deposito si estende all’atto allegato. E’ chiaro che la giurisprudenza, onerando la parte della firma dei singoli atti, pone il problema del momento in cui la firma digitale viene apposta, sebbene mai affrontato dalle norme sul PAT.

Seguendo l’impostazione del regolamento, invece, alla prova di notificazione si applicano i formati previsti dai documenti: da tale inciso si può dedurre che l’unico “atto” rimane il documento informatico nativo digitale redatto dal difensore.

Concludendo, la soluzione proposta permette di mantenere la semplificazione della teoria del “doppio originale”, ma tenendo fede alla definizione riportata nelle regole tecniche del D.P.C.M. 40/2016, che parla di “copia” e di prova di notificazione come documento.

Il ricorso sarà esclusivamente il documento informatico nativo, mentre la copia cartacea sarà generata con le modalità tradizionali al solo fine di dare una “prova” di notificazione, che verrà attestata conforme solo al momento del deposito telematico.